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新聞來源http://news.hexun.com/2013-01-28/150634159.html

國土部門擔心開發低丘緩坡變味 宜都造地調查

出瞭湖北宜都市的五宜大道，往東南走2到3公裡，豁然開朗。順著254省道，一眼望不到邊的赭紅色土地平展開來。不遠處幾個小小的山已經被挖瞭一大半，多輛推土機和運輸車繁忙地將山頭挖出的土地填向遠處的坑窪。這裡，正是湖北宜都市的高新技術產業示范區一望無際的平整土地項目。“速度非常快，7月份動工，10月份就差不多瞭。”1月24日，湖北宜都市枝城鎮梁傢畈村主任楊勇對本報記者說。根據本報記者瞭解，該村的上述1300多畝丘陵荒山的3個山頭，大約201萬立方土石已被削平，而整個宜都高新技術產業示范園預計總規劃面積13平方公裡。宜都屬於宜昌下屬的縣級市。該地和正在削山的湖北十堰、陜西等地一樣，屬於中國從西部高原地區，向平原過度地區的中間地帶。資料顯示，宜都地貌以丘陵為主，陸地面積中山地占11.7%，丘陵占79.5%，平原僅占8.8%，呈現“七山一水二分田”的情況。也正是由於該地山地丘陵面積大，宜都過去城區的發展比較慢，尋找更多的工業用地成為較為重要的問題。不過和十堰等地一樣，宜都多年來也找到瞭自己的發展之路：削山。比如本次僅通過削平上述3個山頭，就新獲得13平方公裡土地，幾乎把城區面積拓展瞭1倍。本報獲得的官方數據顯示，自2003年以來，宜都市已經集中連片開發低丘緩坡土地6平方公裡，合計約10000餘畝得土地，低丘緩坡土地供地率達100%。事實上，宜都的做法在整個宜昌乃至整個湖北山區丘陵地區相當普遍。本報記者獲悉，該地和十堰，作為綜合開發利用低丘緩坡的典型，在2012年5月22日湖北全省低丘緩坡土地綜合開發利用試點現場會推廣學習。綜觀全國，類似的找山要地行為也開始普遍。在昆明、陜西延安、甘肅蘭州都有類似行為，其中延安傳出10年要整理出78.5平方公裡，相當於現在2倍城區的面積；蘭州市要削山造地258平方公裡，比現在的200平方公裡城區增加一倍。不過，宜都和十堰、延安等一樣，也存在一些難題。比如除瞭政府存在資金壓力外，如何保護生態環境也是一個問題；又比如10年之後再從何處找地亦是個問題。在當地調查亦發現，盡管宜都削山成本較低，通過削山獲得瞭土地和資金，但由於當地缺工嚴重，其可持續性發展仍存在較大挑戰。城區拓展一倍宜都市枝城鎮一位人士告訴記者，從目前的進度來看，如果上述示范區建成，則宜都的主城區面積將增加13平方公裡，且該示范區將連接宜都主城區的陸城街道和枝城鎮。根據宜都“十二五”規劃，“十一五”時期宜都城市基礎設施建設投入6.2億元，城市建成區面積由“十五”期末的10.6平方公裡擴大到20平方公裡，城鎮化率由44%上升到50%。預計到十二五末的2015年，主城區建成區面積達到18平方公裡，常住人口40萬人左右，城鎮人口24萬人。這個規劃進展似乎較為順利，據本報瞭解，目前宜都高新技術產業示范區的一期土地基本平整完畢，約1700多畝，此後還有兩期，預計總規劃面積為13平方公裡，合計約2萬畝。宜都市枝城鎮一位人士告訴記者，從目前的進度來看，如果上述示范區建成，則宜都的主城區面積將增加13平方公裡，且該示范區將連接宜都主城區的陸城街道和枝城鎮。枝城是過去宜都市的老縣城所在地，宜都也宜都叫枝城市，後來再次改成宜都市。枝城鎮和現在的宜都主城區陸城街道有一個省道254相連，兩地距離在五六公裡左右。隨著該示范區的建成，原先丘陵地區削為平地後，陸城和枝城基本連接起來瞭，“今年的政府工作報告已經提出在陸城到枝城之間再修一條主幹道，這個和原先的254省道一樣，是要把宜都的主城區面積擴大。”枝城鎮一位人士說。本報記者獲悉，宜都削平的山一般屬於丘陵。按照國土部門的說法，這屬於地丘緩坡地區，相對高度一般不超過200米，起伏不大，坡度較緩，地面崎嶇不平，是由連綿不斷的低矮山丘組成的地形。宜都市枝城鎮梁傢畈村被征地有1300多畝，該村村主任楊勇告訴記者，由於過去這些丘陵用處不大，在征求涉及的90多戶村民意見時，獲得同意，該項目5月份動員，7月份就開始動工瞭。此前宜都為土地資源短缺頗為著急。宜都市土地利用總體規劃（2006-2020）就稱，宜都市大於25°的耕地達6243.47公頃，占耕地總面積的29.04 %，說明坡耕地所占比重較大。宜都市人多地少，土地資源嚴重不足，面臨著新的發展機遇，總人口的增加和城鎮化水平提高，城市及工業建設必將新增一定規模的建設用地。據悉，在1997-2005年宜都新增建設用地521.34公頃，其中城市增加瞭951.86公頃，但農村居民點、水利用地分別減少瞭809.72公頃、54.93公頃。同時宜都市工業用地需求快速增加，城區拓展需求過大，這種情況，其實整個宜昌都比較普遍。目前宜都高新技術產業示范區其實位於枝城鎮內。根據枝城鎮黨宣汪萬鵬的說法，該示范區其實是作為縣級工業園區使用，相比較而言，宜都市用地更加緊張。不過，目前企業用地顯得不緊張瞭，“一傢企業顯然是用不瞭這麼多的。”宜都擴城的需求亦是宜昌擴城的重要內容。宜都作為距離宜昌最近，同時縣域經濟最強的縣市，宜都的擴城和人口，宜昌都給予瞭指標。比如根據宜昌市到2020年的城市規劃，給宜都提出的目標是，2020年宜都城區人口規模為23萬人。整個宜昌在2020年城鎮人口為269萬人。而宜昌的人口和城區面積還會擴展加快，宜都也有進一步加快擴城、增人的需要。宜昌2011年主城區建成區面積近110平方公裡，人口123萬，但是宜昌規劃2015年主城區形成200萬人口，面積200平方公裡土地。宜昌擴城和增人的需要，找地成為瞭關鍵點。宜昌市國土資源局耕地保護科科長段永志曾透露，宜昌近年來項目建設需要用地近4萬多畝，其中3萬多畝是利用低丘緩坡土地，僅占用耕地7000畝。“我市在低丘緩坡地綜合開發利用上大有可為。從宜昌市近年來建設用地實際情況來看，年均用地都在4萬畝以上，且有逐年增加趨勢，土地供需矛盾日益突出。”段永志在2012年的一次發佈會上說。投資狂飆宜都的投資總額在宜昌縣市保持第1位，規模工業增加值增幅由同期的第8位前移至第1位；工業增加值總量、財政總收入總量保持第2位。隨著宜都高新技術產業示范區的逐步建成投產，外界期待枝城以及宜都經濟將上新的臺階。宜都市高新技術示范園協調組負責人餘其平告訴本報記者，目前整個園區隻要是從山地丘陵推平而成，第一期企業基本已經簽約完畢，多傢公司入駐。目前高新技術示范園主要采取BT模式（建成後移交），比如企業建好後，政府通過多年的減免稅收來償還給企業。此次削平的主要是丘陵，拆遷成本很低，目前一期用地已經用完，正在進行第二期、三期用地平整。宜都2012年的生產總值在300億左右，增速目標是16%，工業增加值增速目標是30%，但本報獲得數據顯示，宜都僅在2012年上半年就實現生產總值140億元，同比增長15.8%。宜都高新技術產業示范區的建成，意味著宜都重建瞭一個高新技術產業園，但是宜都高新技術產業示范園區前景似乎更大。因為宜都高新技術產業園僅僅有800公頃，合計1.2萬畝，而宜都高新技術產業示范園規劃有2萬畝，比前者多出8000畝。枝城鎮黨宣汪萬鵬指出，示范園區的一個不同之處是，選擇的企業需要技術水平很高，污染要小。目前枝城作為宜都老工業地區，已經有化工園區和物流園區2個百億產值地區，枝城鎮的人士告訴記者，在未來宜都高新技術產業示范區建成後，預計會有第三個百億產值產生。“隨著各個高新技項目投產後，2013年枝城的經濟總量在湖北可以上升到十強內，2015年會進入前五強。”這位人士說。此前數據顯示，包括GDP等宜都主要經濟指標在宜昌九縣市位次上升，具體來說，宜都的投資總額在宜昌縣市保持第1位，規模工業增加值增幅由同期的第8位前移至第1位；工業增加值總量、財政總收入總量保持第2位。地方低丘緩坡開發沖動而根據全國政協委員梁季陽的測算，全國的低丘緩坡總體大約有14億畝，這些土地是指海拔300米以下、坡度在5°至25°之間的丘陵地帶。該土地數量接近於18億畝耕地。不僅僅是宜都，目前各地都在轟轟烈烈地進行城區和工業上山運動。這些城區周邊的山被削平後，新獲得的土地將被進行城區建設和發展工業園區。這在宜昌、十堰、昆明、蘭州、延安等全國各地能削山的地方普遍展開。其中各地都進行瞭低丘緩坡改造的規劃。比如宜昌國土局最新土地調查數據顯示，宜昌低丘緩坡荒灘等未利用土地有35566公頃，按照計劃，到2020年可實施規模26853公頃，合計40萬畝。按照宜昌年均4萬畝的用地速度，可以用10年。為此，宜昌2013年政府工作報告就提出，力爭三年完成新區建設投資1000億元，建成20平方公裡核心區，實現100平方公裡基礎設施覆蓋，建成骨幹道路160公裡，新建1000萬平方米房屋，建設6平方公裡的公共綠地。今年完成投資240億元以上，實施142個城市建設項目，以道路建設引導城市開發。而根據全國政協委員梁季陽的測算，全國的低丘緩坡總體大約有14億畝，這些土地是指海拔300米以下、坡度在5°至25°之間的丘陵地帶。該土地數量接近於18億畝耕地。低丘緩坡對於“八山一水一分田”的福建，“七山一水二分地”的浙江非常重要。而浙江、雲南、山東“向山要地”、城鎮建設“上坡上山”的實踐取得一定成果。浙江省麗水市在荒蕪的山丘土地上，削峰填谷，整治出萬畝平地。其南城區塊已安排工業項目用地8948畝。梁季陽建議，下一步應該適當修改《土地管理法》和《森林法》，鼓勵建設用地上升，“在低丘緩坡土地開發中，首選的是未利用地、荒坡地、低效荒疏林地等，盡可能不占用有森林蓄積量的林地。”記者瞭解到，各地所以進行大規模的低丘緩坡開發，主要是偶然因素造成的。比如十堰，是因為2003年初萬象集團要投資找不到100畝的平地，為此，十堰茅箭區政府組織將西坪村蜿蜒曲折的馬傢河截彎取直，搬走兩個山頭，最後提供500畝的土地才解決瞭問題。宜都東陽光有限公司、興發精細化工園也進行得很早。比如2003年東陽光公司找到臨江的丘陵進行開發後，使得當地政府茅塞頓開，此後向丘陵要地才變得更加主動。記者瞭解到雲南、湖南等地也正在大興向丘陵要地的辦法。比如雲南昆明新機場選擇緩坡山地上，項目用地占用的基本都是劣質耕地和未利用地、山地，通過把100多個山頭削平，把溝壑填平作為建設用地進行開發建設。與平原地區建設同等規模的機場增加挖填土方量約9100萬方。記者在湖南懷化芷江機場擴建項目現場瞭解到，該地也預備采取類似的辦法，實施機場擴建。雲南也有向坡地要工業用地和城鎮用地的成功案例。不過削山要地如果大規模推開，也可能會有風險。中國老科協國土資源分會專傢籍傳茂，對於各地的低丘緩坡進行瞭系統研究。上個世紀60年代，他作為專傢，對雲南山間類型進行過研究。得出的結論是：雲南山間壩子（雲貴高原上的局部平原）和壩上山坡的巖層類型不同，分別屬於不同冰川時期的地質層，把該山坡削平做工業園，問題不大。但是對於其他巖溶地區，以及黃土高原地區，把山削平要考慮地質是否穩定的問題，比如黃土高原削平後水土流失會如何。“應該分類進行指導規劃，同時對於不同的坡度削山進行說明。各地削山需要註意的一個最大的問題是，給排水系統一定要健全。”他說。根據瞭解，無論是昆明機場新擴建項目的削山，還是蘭州和延安地區的削山，其海拔並不一樣，不過盡管有學術界認為，低丘緩坡屬於一般海拔在500米以下，坡度6-25度的丘陵區各類坡地，實際情況是，各地削山時，難免有坡度更高，和坡度更陡的。比如蘭州一般是把1500-2500米海拔的山頭削成海拔一般在1700米左右的平地。一位專傢認為，蘭州地區削山建城的最大風險還不是生態問題，而是以後發展需要的水問題難以解決。原因是，本地本來就缺水，城區面積擴大一倍，工業園區建成後，水源很難保障。中國地理學會山地分會副主任王乃昂教授則認為，現在最主要是對於這些削山運動進行科學論證，科學評估、科學規劃和加強公眾參與。中國社科院農村所專傢王小映告訴本報記者，對於荒地或者利用不大的坡地而言，農民從中受益不大，這個如果給足補償，進而轉為國有建設用地，農民不會有太多的意見，最大的問題是削山整體對生態環境有無影響。全國試點尚未推開“有些地方說是利用低丘緩坡，實際上可能把好的林地都拿去做建設用地瞭，如果將利用低丘緩坡的模式大規模推開，還有生態破壞的可能。”一位國土系統的人士說。根據本報記者瞭解，目前國土部已經在2012年的雲南、貴州、浙江、湖北、江西、寧夏等地進行瞭低丘緩坡的開發利用試點工作，此後廣西等地也傳出瞭試點許可的消息。國土部在2013年的工作安排時也提出，2013年將大力推進農村土地整治，加大閑置地處置力度。積極穩妥開展城鎮低效土地再利用、低丘緩坡荒灘開發利用等試點，及時總結經驗。認真研究未利用地開發利用的條件和政策，嚴格水資源和生態環境保護。目前雲南地區的試點，除瞭有機場建設項目利用低丘緩坡外，工業和城鎮用地也采取瞭低丘緩坡利用的辦法。不過，目前國土部並未對低丘緩坡地區采取全面推開的形式。導致如此的原因是，國土部擔心一旦推開會變味。而低丘緩坡的利用很多涉及到荒山，但是實際上仍不少有灌木和果樹等，因此從土地性質看，屬於林地，而從集體林地轉為國有建設用地，這與過去耕地轉為國有建設用地並無本質的區別，但是畢竟涉及到土地性質的變更。“有些地方說是利用低丘緩坡，實際上可能把好的林地都拿去做建設用地瞭，如果將利用低丘緩坡的模式大規模推開，可能還有生態破壞的可能。”一位國土系統的人士說。本報記者獲悉，盡管目前貴州、雲南、十堰等不少地區稱是以低丘緩坡加以利用為建設用地，實際上是否是真的低丘緩坡，以及如何定義低丘緩坡，仍有爭議。比如目前昆明位於雲貴高原上，海拔上千米。延安位於黃土高原上，海拔也在千米左右。十堰山區75%以上屬於500米以上的山，40%以上的山為1000米以上。而宜都枝城的丘陵一般海拔都在100米以下，對此宜都國土部門的胡春艷指出，宜都利用低丘緩坡是真實的，其餘很多地區也也說是利用低丘緩坡，但是山要高得多。“隻是劈的山越高，成本需要約高些。”本報記者瞭解到，宜都對低丘緩坡實施開發平整利用，其實比十堰更早。也是在2003年，東陽光公司在看重靠近長江、清江的宜都投資時，提出要一塊地，這塊地當時隻是丘陵，經過平整開發後實施利用。該公司擬總投資155億，投資強度達250萬元/畝，畝均土石方工程量3000m3，畝均土石方投資3.9萬元，現已投資100億，年產值200億，年稅收3億元，解決勞動力就業4000人。宜都市和枝城鎮人士指出，宜都與十堰的不同在於，宜都采取的總體規劃，分步實施，分批要地，分批批地的模式。企業投資大的，不會平整土地的成本高就要企業高價。同時宜都丘陵由於海拔比較低，每畝削山成本隻有十多萬元，這和蘭州削山每畝地的成本高達160萬元左右，幾乎不可同日而語。記者獲悉，目前宜都給出的土地優惠政策仍有每畝幾萬元，這大大低於削山平整土地每畝12萬元的成本。當地人士告訴記者，從表面上看，政府是賠本的，但是企業入駐後，有大的稅收，這使得政府才是最後的贏傢。下一個挑戰：人力資源短缺？記者調查瞭解到，宜昌的企業普遍面臨招工不足，和人力成本上升過快的問題。比如到2012年上半年，據統計部門調查，宜昌企業職工月平均工資比上年同期上漲25%-50%。除瞭可能的環保等擔憂外，對於宜都而言，最大的問題或是其作為中部省份縣域經濟發達的地區，盡管工業投資加快，但是人力資本如何獲取始終是個問題。在枝城鎮，本地的農民工已經無法滿足需要。目前隨著宜都投資加快，本地招工需求較大。記者2012年12月23日來到此調查時發現，包括本地的東陽光制藥、鄂中化肥廠都在大規模招人。餘其平則指出，最近幾年枝城企業科技含量上升，對勞動者素質要求提升，有的還需要進行考試。“但是有些缺工難以避免，主要原因是技術含量高，同時農村剩餘勞動力也比較少，難以做到專職。”記者調查瞭解到，宜昌的企業普遍面臨招工不足，和人力成本上升過快的問題。比如到2012年上半年，據統計部門調查，宜昌企業職工月平均工資比上年同期上漲25%-50%。今年20歲，畢業於宜昌職業技術學院的宜都陸城人胡任庭，前不久辭去瞭湖北省宜化化工股份有限公司工作。主要原因是見習期的工資每月隻有1200元，不管吃住。他認為，這個收入，相當於每天也就能看場電影。胡任庭是在去年12月24日的宜都勞動力市場遇記者的。他準備去鄂中化工廠上班，那正在招工16名，電工月薪2500-3000元。他認為，自己是學機電的，做電工應該有優勢。而低於2000多元的工作，真的沒吸引力。半年前第一批和他到湖北宜化(000422,股吧)的實習生有300人，第二批也有300人，目前已經基本走光，主要原因是收入太低。這些學生最羨慕的是新華水泥，那傳出的信息是，操作工做得好的月收入有1萬元，即使最不景氣時，月收入也在2500-3000元。但是很奇怪，這個公司基本不對外招工。“外邊的人想進去這個企業，已經進去的不願意出來。”胡任庭說。胡任庭將去的鄂中化工廠位於枝城鎮，就在宜都高新技術產業示范區附近的其他工業園區。由於他的父親也在那上班，胡認為，自己去那應該很方便。胡任庭知道砌墻和木匠，以及挖藕工收入很高，但是他也將信將疑，有點靦腆的他說，“如果收入高，有保障，其實也願意去。”
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